Transparency International Slovenia (TI Slovenia) je v sodelovanju z Mladinsko zvezo Brez izgovora (MZ Brez izgovora) v letu 2020 pripravil študijo primera zakonodajnega postopka spremembe Zakona o omejevanju uporabe tobaka in povezanih izdelkov (ZOUPTI). Analiza primera je med drugim pokazala, da so odločevalski proces spremljala tveganja, da močne interesne skupine uveljavljajo svoje interese in pri tem izkoriščajo privilegiran dostop do odločevalcev. Analiza je pokazala tudi, da javno objavljeni podatki o poročanih lobističnih stikih zaradi nedoslednega vpisovanja podatkov o članstvu lobirancev Državnega zbora RS v poslanskih skupinah ne zagotavljajo vedno ustrezne sledljivosti vplivov na postopke sprejemanja predpisov.
Novela Zakona o igrah na srečo in lobiranje
V luči ugotovitev analize zakonodajnega postopka spremembe ZOUPTI smo v TI Slovenia postali pozorni na predlog sprememb Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS), ki ga je vlada septembra letos odposlala v Državni zbor. [1] Ob tem je vlada objavila, da želi z novelo vzpostaviti pravni okvir, ki bo na transparenten način omogočil dodelitev koncesij za trajno prirejanje klasičnih iger na srečo in za prirejanje posebnih iger na srečo na podlagi javnega razpisa.[2]
Naslednji dan je bil na enem od spletnih portalov objavljen članek, v katerem sta avtorja opozorila, da naj nihče ne bi videl, kdo »je spisal novo zakonodajo in vanjo tik pred zdajci vključil nekatere sporne določbe«. Članek še navaja, da se med avtorji zakona neuradno omenja tudi »lobiste, ki zastopajo različne, predvsem zasebne interese«. [3] Na predlagane spremembe sta se odzvali Slovenska Karitas in Rdeči križ, ki sta opozorila na nevarnost, ki jo okrepljena tržna in marketinška dejavnost predstavlja z vidika zasvojenosti in drugih negativnih posledic.[4] V eni od poznejših medijskih objav je navedeno, da se je vlada predlagano spremembo ZIS odločila za liberalizacijo trga iger na srečo in stav, s čimer bi po mnenju ministra za finance povečali konkurenčnost, raznovrstnost ponudbe in vplivali na obseg prometa.[5]
V TI Slovenia smo ob pregledu gradiv na spletu ugotovili, da se je prva različica iz februarja 2021 močno razlikovala od druge različice iz julija 2021. Poleg tega se je junija 2021 na spletnih straneh Evropske komisije pojavila še tretja različica. Na to so predlagatelja v odzivih na predlagane spremembe opozorili tudi nekateri deležniki pri oblikovanju zakonodajnih sprememb.
Spremembe osnutkov zakonov so ob usklajevanju in strokovnem dialogu dopustne in razumljive, a bi moral zakonodajalec jasno zabeležiti vplive na posamezne spremembe. Iz trenutno dostopnih gradiv in podatkov vplivov na vse spremembe ni mogoče z gotovostjo identificirati. To velja tako za prijavljene lobistične stike kot za pripombe deležnikov iz javne razprave. TI Slovenia je po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja pridobil pripombe 16 deležnikov in jih preučil, vendar te ne razkrivajo, kdo je predlagal nekatere ključne rešitve zakona.
Zaznane težave pri objavljenih podatkih o lobističnih stikih Državnega zbora
Kot pri noveli ZOUTPI, tudi pri noveli ZIS v Transparency International Slovenia spremljamo javno objavljene podatke o poročanih lobističnih stikih v povezavi z zakonom. In, kot pri noveli ZOUTPI, opažamo nekatere podobne težave pri objavljenih podatkih o lobističnih stikih, ki krnijo transparentnost in sledljivost vplivov na sprejemanje zakonodaje. To je še posebej pomembno v primerih, ko se v javnosti pojavljajo dvomi glede transparentnosti vplivov na besedilo predlogov ali pa so razvidna druga tveganja.
Zaznane težave pri objavljenih podatkih o lobističnih stikih Ministrstva za finance in Kabineta predsednika vlade glede ZIS
Objavljeni podrobni podatki o namenu in cilju lobiranja pri stikih ne vsebujejo imena predpisa ali jih ni. Vlada je prvi predlog novele ZIS objavila 15. 2. 2021 na portalu E-demokracija.[6] Od takrat do zaključka redakcije tega članka 23. 11. 2021 je na portalu Erar zabeležen le eno poročano srečanje med predstavniki Ministrstva za finance z lobisti,[7] ki vsebinsko ustreza lobiranju za spremembe Zakona o igrah na srečo, čeprav je pri njem naveden neobstoječ »Zakon o igralništvu«. Glede na interesno organizacijo je mogoče, da sta se na vplivanje na ZIS nanašali še dve drugi srečanji,[8] vendar stiki ne vsebujejo podrobnejših podatkov o namenu in cilju lobiranja. Podobno je pri srečanju med predstavniki Kabineta predsednika vlade in interesne organizacije, ki je eden od dveh doupolistov na področju prirejanja klasičnih iger na srečo.[9] Tudi pri tem srečanju ni navedenih podrobnejših podatkov o namenu in cilju lobiranja. Brez dodatnega zaprosila za dostop do informacij javnega značaja se javnost ne more seznaniti s podrobnostmi o namenu in cilju lobiranja.
Zaznane težave pri objavljenih podatkih o lobističnih stikih Državnega zbora glede ZIS
Objavljeni podatki o namenu in cilju lobiranja pri različnih stikih niso enotni – čeprav gre za isti zakon. Medtem ko nekateri vnosi korektno navajajo polno ime pravnega akta (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o igrah na srečo), nekateri vključujejo tudi navedbo oznake Evidence parlamentarnega akta (EPA),[10] nekateri stiki pa npr. vsebujejo le kratico ZIS.[11] Različna označevanja istih pravnih aktov otežujejo javnosti pregledovanje lobističnih stikov, saj nekateri stiki ob iskanju po uradnem poimenovanju akta ali oznaki EPA niso prikazani, čeprav se nanašajo na zadevne akte. Obrazec za zapis lobiranca ob stiku z lobistom sicer vsebuje navodilo, naj lobiranci navedejo naziv predpisa ter oznako EVA ali EPA,[12] a glede na zaznane nedoslednosti pri poročanju bi veljalo še dodatno prilagoditi obrazce za zapis o lobističnem stiku na način, ki bi lobirance bolj usmerjal pri izpolnjevanju (npr. obvezna navedba uradnega poimenovanja pravnega akta oz. vsaj njegove uradno določene kratice[13] in oznake predpisa[14]).
Podatki o namenu in cilju posameznih stikov, ki so nastali med istimi sestanki, niso povsod enotni. Tako je pri enem od stikov naveden namen in cilj lobiranja kot »vpliv na odločanje v drugih zadevah«, kljub navedbi, da gre za lobiranje za novelo ZIS;[15] pri drugih stikih, ki izvirajo iz istega sestanka, pa sta namen in cilj lobiranja označena pravilno, torej da gre za »vpliv na sprejem predpisov in drugih splošnih aktov«.
Še vedno se pojavlja nedosledno vpisovanje pripadnosti lobirancem poslanskim skupinam v Državnem zboru. Tako je pri stikih, ki sicer izhajata iz istega srečanja, pri enem od lobirancev poslanska skupina vpisana, pri drugem pa ne.[16] Nedosledno vpisovanje pripadnosti poslanski skupini se sicer pojavlja tudi pri nekaterih drugih stikih, ki izhajajo iz istih srečanj,[17] pri čemer je pri zadevnem stiku napačno zapisano tudi ime poslanske skupine lobirancev. Odsotnost podatka o poslanski skupini je zlasti problematično pri srečanjih, iz katerih izhaja samo en poročan stik, saj ob odsotnosti drugih stikov iz istega srečanja iz javno objavljenih podatkov ni mogoče s pomočjo identifikacijske oznake obrazca ugotoviti, kateri poslanski skupini je pripadal lobiranec.[18] Če želi javnost s pomočjo pregledovanja objavljenih stikov, kjer poslanska skupina ni vpisana, spremljati zakonodajno sled, mora za podatek o poslanski skupini lobiranca dostopiti do dokumentacije KPK po zaprosilu za dostop do informacij javnega značaja.
Še vedno se pojavljajo težave z uporabo različnih poimenovanj za iste lobiste pri posameznih stikih.[19] To je podrobneje opisano že v poročilu Politična integriteta v Sloveniji, kjer smo za ime istega lobista našteli 20 različnih poimenovanj oziroma zapisov imena iste interesne organizacije.[20] Povezovanje obrazca za zapis lobiranca ob stiku z lobistom (in posledično Evidence o poročanih lobističnih stikih) z Registrom lobistov in Poslovnim registrom Slovenije (oziroma Evropskim poslovnim registrom) ter uporaba enotnih identifikatorjev v različnih bazah bi to težavo v večji meri odpravilo, vsaj pri lobistih iz Slovenije in držav EU, ki jih zajema iskanje po Evropskem poslovnem registru na straneh AJPES.
Vse našteto vpliva na kakovost podatkov v evidenci lobističnih stikov, to pa vpliva na možnost javnosti, novinarjev in organizacij civilne družbe, da spremljajo lobistične stike na preprost način, ki omogoča sistematično iskanje z uporabo informacijskih tehnologij.
Komisijo za preprečevanje korupcije pozivamo, naj preuči možnosti za prilagoditev obrazca za zapise lobirancev ob stikih z lobisti.
Zakonodajalec naj ob pripravi sprememb ali sprejema novega Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije preuči možnost omogočanja obdelave in združevanja registra lobistov z drugimi evidencami za zagotavljanje večje transparentnosti lobiranja. Potrebno je zagotoviti tudi več sredstev Komisiji za preprečevanje korupcije, ki bi bila namenjena okrepitvi nadzorov in ozaveščanja na področju lobiranja.
Lobirance pozivamo, naj v obrazce za zapise lobirancev ob stiku z lobistom zapišejo vse relevantne podatke glede namena in cilja lobiranja, torej z vključenimi polnimi imeni oz. uradno določenimi kraticami aktov ter enotne identifikacijske oznake predpisa, na katere se poskus vpliva nanaša. Lobiranci iz poslanskih skupin Državnega zbora naj dosledno navedejo ime poslanske skupine, v kateri delujejo.
Povezave do prejšnjih objav:
Transparency Internationa Slovenia, 31. 5. 2021, Poskus spremembe tobačne zakonodaje pokazal na številna tveganja
Transparency Internationa Slovenia, 26. 11. 2020, Politična integriteta v Sloveniji: Pomanjkljivosti na področju zagotavljanja transparentnosti odločitev javnega pomena
Resni.ca, 26. 11. 2020, Politična integriteta v Sloveniji
Resni.ca, 21. 5. 2021, Poskus spremembe tobačne zakonodaje pokazal na tveganja
[1] Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakon o igrah na srečo, EVA 2021-1611-0012, eUprava, portal gov.si. Dostopno na: https://e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=12394. EPA 2096-VIII, Portal Državnega zbora. Dostopno na: https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/zakonodaja/izbran/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zivSy9Hb283Q0N3E3dLQwCQ7z9g7w8nAwsnMz1w9EUGAWZGgS6GDn5BhsYGwQHG-pHEaPfAAdwNCBOPx4FUfiNL8gNDQ11VFQEAAXcoa4!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?uid=6CEB0126116062DFC1258744004A630F&db=pre_zak&mandat=VIII&tip=doc.
[2] Vlada potrdila predlog novele Zakona o igran na srečo, Portal gov.si, 2. 9. 2021. Dostopno na: https://www.gov.si/novice/2021-09-02-vlada-potrdila-predlog-novele-zakona-o-igrah-na-sreco/.
[3] Kaj imajo skupnega športne stave in družinski prijatelj Širclja, T. Modic, V. Vuković, Necenzurirano, 3. 9. 2021. Dostopno na: https://necenzurirano.si/clanek/aktualno/kaj-imajo-skupnega-sportne-stave-in-druzinski-prijatelj-sirclja-901877.
[4] Poziv Rdečega križa Slovenije in Slovenske karitas poslancem, da zavrnejo spremembe Zakona o igrah na srečo, CNVOS, 25.10.2021. Dostop: https://www.cnvos.si/aktualno/6064/poziv-rdecega-kriza-slovenije-in-slovenske-karitas-poslancem-k-zavrnitvi-predlaganih-sprememb-zakona-o-igrah-na-sreco/
[5] Liberalizacija iger na srečo in stav razburja, Z.Potič, Dnevnik, 26.10.2021. Dostopno na: https://www.dnevnik.si/1042975780
[6] https://e-uprava.gov.si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=12394
[7] Stiki z ID obrazca 7H2QJ93X73Q3H.
[8] Stiki z ID obraca BMCFJ9BN4KU4H in 7LA6S8BSHJ3ZH.
[9] Stiki z ID obrazca F2Q4R734QS55H.
[10] Navedbo oznake EPA 2096 – VIII npr. vsebujejo stiki z ID obrazca 5XMSG9BQHP53H, KEPTU8SHXI94H, G7G1H9JE27R7H.
[11] Stiki z ID obrazca CZFVS7JI6KR6H.
[12] Zapisi lobirancev ob stiku z lobisti, obrazec KPK. Dostopno na: https://registri.kpk-rs.si/registri/lobisticni_stiki/zapis_lobiranca/.
[13] Način dodeljevanja kratic splošnim aktom Državnega zbora določa Odlok o določanju kratic aktov. Dostopno na: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLO380.
[14] Uredba o pravno.informacijskem sistemu Repuiblike Slovenije v 22. členu navaja kot enotne identifikacijske oznake predpisa EPA, EVA in SOP. Dostopno na: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=URED8183.
[15] Stiki z ID obrazca RFPRE8BTTZL6H.
[16] Stika z ID obrazca EPQTG9BV61P7H.
[17] Stiki z ID obrazca UJ9ZC9SVHSN4H.
[18] Stik z ID obrazca AS36963MFV13H.
[19] Npr. stik z ID obrazca QFKLJ9SL8R17H (navedeni lobist MC Public Affairs s.a.r.l) in stik z ID obrazca PGSPB7BJK1M1H (navedeni lobist MC Public Affairs). V konkretnih primerih je razlika minimalna, a vseeno terja preverjanje podatkov v različnih podatkovnih bazah. Spletna stran zadevne interesne organizacije sicer navaja, da organizacije deluje iz Londona in Slovenija, a hkrati navaja sedež organizacije v Belgiji, prav tako deluje tamkajšnjo pod pravno-organizacijsko oznako s.a.r.l. (societe a responsibile limitee). Iskanje po subjektih v Evropskem poslovnem registru na spletni strani AJPES ne vsebuje rezultatov iz Belgije.
[20] Politična integriteta v Sloveniji, Čiščenje podatkov – primera različnih poimenovanj istega lobista, str. 21. Dostopno na: https://www.transparency.si/images/publikacije/politicna_integriteta_slo.pdf.
