Raziskava implementacije Zakona o zaščiti prijaviteljev v organizacijah javnega sektorja

Ob mednarodnem dnevu žvižgačev (23. junij) spremljamo napredek pri implementaciji notranjih prijavnih poti v skladu z Zakonom o zaščiti prijaviteljev pri zavezancih v javnem sektorju. 

Transparency International Slovenia (TI Slovenia) umešča zaščito prijaviteljev med svoje prednostne programe. V priročniku dobrih praks globalne mreže Transparency International je žvižgaštvo definirano kot posredovanje informacij v zvezi s koruptivnimi, goljufivimi, nezakonitimi ali nevarnimi dejanji v javnem in zasebnem sektorju, ki vplivajo ali ogrožajo javni interes in jih prijavitelj razkrije posameznikom ali organizacijam, za katere meni, da lahko ukrepajo. Zaščita prijaviteljev hkrati predstavlja eno najučinkovitejših orodij za razkrivanje korupcije, goljufij, slabega upravljanja in drugih nepravilnosti, ki ogrožajo javno zdravje, varnost, finančno integriteto, človekove pravice ter okolje.  

Direktiva EU o zaščiti žvižgačev je bila sprejeta leta 2019 in v slovenski pravni red jo je prenesel Zakon o zaščiti prijaviteljev (v nadaljevanju: zakon ali ZZPri), ki je stopil v veljavo 22. februarja 2023. Zakon zavezancem v javnem in zasebnem sektorju nalaga dolžnost vzpostavitve notranjega mehanizma za prijavo nepravilnosti, ki mora obsegati imenovanje zaupnika, opredelitev prijavnih poti ter sprejem notranjega akta. 

Za zavezance v javnem sektorju s 50 ali več zaposlenimi je rok za implementacijo zakona potekel 23. maja 2023, ne glede na število zaposlenih pa so bile dolžne notranje prijavne poti vzpostaviti tudi samoupravne lokalne skupnosti, ministrstva, upravne enote, vladne službe in drugi organi državne in javne uprave. Da bi preverili stanje implementacije zakona v organizacijah javnega sektorja, smo v TI Slovenia v začetku leta 2024 izvedli raziskavo. 447 organizacij javnega sektorja je prejelo kratek spletni vprašalnik z dopisom, da gre za poziv k sodelovanju v skladu z določbami Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. 

Cilj raziskave je ugotovitev razumevanja trenutnega stanja in izzivov, s katerimi se organizacije javnega sektorja soočajo pri izvajanju zakona. Oceniti želimo, kako so organizacije sprejele in razumele zakon ter kakšne težave ali ovire so se pojavile pri njegovi implementaciji. Podlaga za analizo rezultatov ankete je bil priročnik o najboljših praksah na področju notranjih prijavnih poti. Na poslani vprašalnik je odgovorilo 121 udeležencev (27,1 % naslovljenih), ki vsi z izjemo enega trdijo, da njihova organizacija omogoča prijavo kršitev in drugih nepravilnosti, ki so bila zaznana v njihovem delovnem okolju. Kljub temu, da je šlo za poziv po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja, se preostalih 326 (72,9 %) nanj ni odzvalo.

Pomembno je, da so vloge in odgovornosti vseh oseb, ki so vključene v vzpostavitev notranjega prijavnega mehanizma jasno opredeljene. Vodstvo je tisto, ki mora izvajanje notranje prijavne poti nadzirati, vzdrževati dialog z zaupnikom [1], predvsem pa v organizaciji spodbujati kulturo, ki temelji na načelu »spregovori in prisluhni«. Na drugi strani je zaupnik odgovoren za delovanje notranje prijavne poti tako, da v prvi vrsti potencialnim prijaviteljem zagotavlja vse potrebne informacije o postopku prijave, poleg tega pa prejema prijave, komunicira s prijavitelji, skrbi za posodabljanje notranje prijavne poti ter o tem redno poroča vodji organizacije ter Komisiji za preprečevanje korupcije. Ključno je poudariti, da je zaupnik dolžan varovati identiteto prijavitelja tako med celotnim postopkom obravnave prijav, kot tudi pri poročanju drugim deležnikom. V zvezi s tem je eden od anketiranih zavezancev poudaril, da se: »v njihovi organizaciji le redko odločajo za prijavo nepravilnosti, ker to ni zaželeno oziroma, ker se kljub prijavi ne ukrepa in ker imenovani zaupnik za prijavo ne vzbuja zaupanja in kredibilnosti«.  

Na TI Slovenia opažamo, da je v nekaterih organizacijah morda prišlo do izbire osebe, ki za takšno vlogo ni najbolj primerna. Zakon zahteva, da se za zaupnika imenuje oseba, ki je zaposlena v organizaciji in dobro pozna njene delovne procese, poleg tega pa izpolnjuje ustrezne kvalifikacije. Od velikosti same organizacije je odvisno, ali bo ta oseba združevala to funkcijo z drugimi nalogami, vendar je pri tem ključno, da mora delovati brez navzkrižja interesov ter je nepristranska in neodvisna. Organizacije bi morale zagotoviti ustrezno usposabljanje za zaupnike, da se na ta način prepreči morebitne dvome med potencialnimi prijavitelji glede kredibilnosti zaupnika.   

Raziskava je pokazala, da se obstajajo dvomi v uspešnost delovanja notranjih prijavnih poti. Anketirani zavezanci namreč navajajo, da kljub omogočanju anonimnih prijav, upanja o izboljšanju nimajo, da ima sam postopek razne pomanjkljivosti, da v enem letu niso prejeli niti ene prijave ipd. Na TI Slovenia menimo, da lahko takšno prepričanje temelji na širši organizacijski (in družbeni) kulturi, ohranja pa se predvsem zaradi nezadostnega informiranja zaposlenih ter drugih povezanih oseb. Organizacije so odgovorne za ozaveščanje o obstoju notranjega prijavnega mehanizma na različne načine. To lahko vključuje distribucijo informativnih letakov in plakatov, pošiljanje e-poštnih sporočil, vključevanje informacij v redne novičnike ter ozaveščanje na kadrovskih sestankih. Poleg tega je priporočljivo, da se za vse zaposlene zagotovita ustrezno usposabljanje in ozaveščanje. Spodnji prikaz ponazarja na kakšen način se obvešča o možnostih prijave nepravilnosti v organizacijah vprašanih [2]. Zavezanci v zvezi s tem pogosto spregledajo dejstvo, da potencialni prijavitelj ni le oseba, ki je zaposlena v organizaciji. Možnost prijave nepravilnosti imajo namreč tudi posamezniki, ki so zunaj običajnega odnosa med zaposlenimi in delodajalcem, kot so zunanji izvajalci, prostovoljci, člani uprave, študenti in pripravniki, svetovalci, predvsem pa nekdanji delavci in tudi kandidati za delo. V zvezi s tem jih le 29,8 % (36 udeležencev) navaja, da o možnostih prijave obveščajo na spletni strani in le 40,5 % (49 udeležencev), ima interni pravilnik javno objavljen na spletu. Velika večina je izpostavila, da je pravilnik objavljen na intranetni strani ter dostopen pri zaupniku, kar pa ne smeta biti edini možnosti za dostop do pravilnika, saj sta kot takšni izključujoči za nekatere od zgoraj omenjenih skupin potencialnih prijaviteljev. Priporočljivo je, da organizacija poleg tega še vse informacije in pravilnik javno objavi na svoji spletni strani v enostavno dostopni tematski sekciji.  

Notranji prijavni mehanizem mora zajemati več različnih kanalov za prejem suma nepravilnosti. Ti morajo biti dostopni vsem potencialnim prijaviteljem, navedenim v 4. členu ZZPri. Pri njihovi vzpostavitvi naj se upoštevajo vse ključne okoliščine, jezik, nepismenost, pa tudi dostop do interneta in ostale potrebe posameznikov. Med vprašanimi jih največ omogoča prijavo preko elektronske pošte, telefona ter navadne pošte in osebno (prikaz spodaj) [3]. Zakon nalaga dolžnost omogočanja tako ustne kot pisne prijave, pri čemer mora vsaj ena možnost omogočati oddajo anonimne prijave. Udeleženci bi namreč po večini najverjetneje oddali prijavo anonimno, od tega jih 28,1 % pravi, da bi prijavo le mogoče oddali anonimno. Le 26,4 % pa bi jih prijavo oddalo z navedbo svoje identitete, 13,2 % pa jih je pri tem vprašanju neopredeljenih. V zvezi s tem jih 88,4 % (107 udeležencev) izpostavlja, da njihovi kanali omogočajo anonimno prijavo. Za organizacijo je zelo koristno, da se odloči za vzpostavitev digitalne platforme za prijavo suma nepravilnosti, kar omogočajo številni ponudniki odprtokodne in lastniške programske opreme [4]. Tovrstne platforme, ki sledijo najboljšim praksam na področju zaščite prijaviteljev, omogočajo popolnoma anonimno in dvosmerno komunikacijo med zaupnikom in prijaviteljem. Komunikacija je praviloma šifrirana, kar pomeni najvišji nivo varnosti za uporabnike platforme. Iz spodnjega prikaza lahko razberemo, da jih le 7,4 % (9 udeležencev) omogoča takšno možnost, jih pa kasneje pri vprašanju, kako koristna bi se jim zdela takšna opcija, kar 16,5 % trdi, da podobno rešitev že uporabljajo, kar lahko nakazuje na nerazumevanje pojma varnosti spletne platforme. 42,1 % vprašanih bi vzpostavitev varne digitalne platforme odobravalo in le 21,5 % se jih s takšnim načinom prejema prijave ne strinja.  

Dodatne pripombe k anketi sicer kažejo na to, da se mnogo zavezancev javnega sektorja zaveda pomembnosti tega področja in se trudi vzpostaviti učinkovit mehanizem. Vsi zavezanci z izjemo enega sicer trdijo, da je mehanizem v njihovi organizaciji vzpostavljen in da za prijavo ponujajo več različnih kanalov in da o tem redno obveščajo zaposlene, a je bilo vseeno zaznati pomanjkljivosti. V skladu z ugotovitvami bi bilo za organizacije javnega sektorja smiselno nadaljevati z izobraževanjem in ozaveščanjem vodstva ter zaposlenih, pa tudi drugih vpletenih oseb o pomenu notranjih prijavnih poti. Na organizacijah je, da nenehno evalvirajo svoje postopke, jih po potrebi prilagajajo in si prizadevajo za kar najbolj učinkovito delovanje mehanizmov za zaščito prijaviteljev. Na takšen način bodo okrepile zaupanje v svoje institucije ter izboljšale kulturo, ki temelji na načelu »spregovori in prisluhni«, integriteti, transparentnosti in prevzemanju odgovornosti.  

Avtorici poročila: Tinkara Šimunič v okviru Pravne klinike ‘Transparentnost in integriteta v javnem in zasebnem sektorju’ (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani) pod mentorstvom TI Slovenia, Dagmar Šober (TI Slovenia) 

[1] Pooblaščena oseba za prejem prijav, ki jo imenujejo organizacije in je odgovorna za delovanje notranjega mehanizma za prijavo suma nepravilnosti.  
[2] Udeleženci lahko označijo več možnosti hkrati. 
[3] Udeleženci lahko označijo več možnosti hkrati. 
[4] Transparency International Slovenia nudi vzpostavitev Linije Spregovori!, spletne platforme, ki zagotavlja varovanje identitete prijavitelja in povezanih ali tretjih oseb, ki jih prijava zadeva. Več informacij na: https://www.spregovori.si